2021年7月30日，市場監(jiān)管總局、財政部在整合吸納《舉報制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，出臺了《市場監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。通過集合政府、市場和社會等多方合力，激發(fā)社會公眾積極參與的動力，促使市場主體完善自律機制，并與市場監(jiān)管嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法相互協(xié)調(diào)配合，形成多元共治格局，有利于彌補監(jiān)管短板，提升監(jiān)管針對性、實效性，順應(yīng)了政府監(jiān)管和防范風險的現(xiàn)實需要。

此次修訂是在市場監(jiān)管機構(gòu)改革和職能調(diào)整的背景下進行的，因市場監(jiān)管部門涉及領(lǐng)域較寬，《暫行辦法》將調(diào)整范圍擴大到包括市場準入、質(zhì)量安全、市場規(guī)則、消費者權(quán)益保護等市場監(jiān)管職責領(lǐng)域。

《暫行辦法》對舉報獎勵范圍進行一定限制，明確對重大違法行為舉報進行獎勵，一般違法行為舉報不予以獎勵。《暫行辦法》提高舉報獎勵標準并細化舉報獎勵程序，并對內(nèi)部舉報進行制度設(shè)計，對“吹哨人”制度本土化進行了有益探索。

一、內(nèi)部舉報制度的政策演進

我國舉報獎勵制度最早可追溯至漢武帝時期頒布的告緡令，即鼓勵告發(fā)算緡不實。凡揭發(fā)屬實，即沒收被告者全部財產(chǎn)，并罰戍邊一年，獎給告發(fā)者“被沒收財產(chǎn)的一半”。

現(xiàn)代社會中，舉報獎勵制度首先在食品藥品等事關(guān)民生的領(lǐng)域探索開展。

如上海早在 2009年就開始實行對嚴重危害食品藥品安全違法活動的舉報獎勵制度，舉報經(jīng)核實，可給予最低不少于1萬元，最高5萬元的獎勵。

2014年，安徽省食藥監(jiān)局發(fā)布《安徽省食品藥品監(jiān)督管理局告全省藥品零售企業(yè)員工書》，將“吹哨人”制度擴展到藥品零售企業(yè)，動員藥品零售企業(yè)內(nèi)部“知情人”，隨時舉報企業(yè)違法違規(guī)行為。對舉報發(fā)現(xiàn)的藥品零售企業(yè)違法違規(guī)行為，當?shù)厥乘幈O(jiān)管部門逐一核查，核查屬實，及時兌現(xiàn)獎勵，并對舉報人信息嚴格保密。

2016年，海南食藥監(jiān)機構(gòu)在企業(yè)內(nèi)部建立“企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督舉報制度”并明確了“十項違法行為”，企業(yè)員工對相關(guān)行為進行監(jiān)督、舉報，舉報屬實，將給予最高50萬元獎勵，并充分保障舉報人合法權(quán)益。

地方的有益實踐為在全國范圍內(nèi)探索建立內(nèi)部舉報人制度積累了豐富經(jīng)驗。

2017年原食品藥品監(jiān)管總局會同財政部發(fā)布新修訂的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》，設(shè)立內(nèi)部人員舉報獎勵機制。鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部人員舉報，規(guī)定研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)內(nèi)部人員舉報的，可在獎勵標準上追加獎勵金額。同時，明確各級食品藥品監(jiān)管部門要依法保護舉報人的合法權(quán)益，嚴禁泄露舉報人相關(guān)信息。

2018年12月15日，國家醫(yī)療保障局、財政部發(fā)布《欺詐騙取醫(yī)療保障基金行為舉報獎勵暫行辦法》，鼓勵企業(yè)內(nèi)部員工舉報，凡內(nèi)部員工舉報的，可在10萬元獎勵基礎(chǔ)上提高獎勵標準。

2019 年 10 月 11 日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》，提出發(fā)揮社會監(jiān)督作用，建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規(guī)行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護。

建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報人制度是提升監(jiān)管效能的有效途徑。投入較小的行政資源而獲取更優(yōu)的監(jiān)管效果，是構(gòu)建科學市場監(jiān)管體系的目標。

近年來，各地市場監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新方式，提高信息技術(shù)應(yīng)用水平，一定程度上有效提升了監(jiān)管效能。

但由于市場監(jiān)管信息往往來源于事后靜態(tài)數(shù)據(jù)，容易出現(xiàn)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風險時安全事故已經(jīng)發(fā)生的情況。

以食品安全監(jiān)管為例，如果參與食品生產(chǎn)加工的內(nèi)部人士發(fā)現(xiàn)食品安全問題后及時舉報，市場監(jiān)管部門便可及時獲得動態(tài)信息數(shù)據(jù)，從而采取有效措施把對消費者的損害降到最低。

改革市場監(jiān)管體制后，市場監(jiān)管部門涉及領(lǐng)域較寬，不少領(lǐng)域具有較強的專業(yè)性，比如食品、藥品、特種設(shè)備領(lǐng)域等，這些領(lǐng)域更需要內(nèi)部專業(yè)人士站出來“吹哨”，以有效提升市場監(jiān)管效能。

二、完善內(nèi)部舉報制度的有益探索

內(nèi)部舉報人不同于一般意義的舉報人，不僅是作為普通公民的存在，而且擁有著企業(yè)、機構(gòu)內(nèi)部人員的特殊身份，其享有獲取不法資源與信息、違法違規(guī)信息準確性和全面性的獨特優(yōu)勢，為此，內(nèi)部舉報人面臨更多的角色沖突，道德困境，打擊報復，甚至失業(yè)等更加嚴峻的挑戰(zhàn)，需要給予特別保護。

首先，營造有利于內(nèi)部舉報人的輿論氛圍。組織行為學認為，人的行為和價值觀是密切相關(guān)的。通常每個人都有道德動機去揭露違法犯罪行為，但是思想意識和付諸行動之間還有很多障礙需要逾越。

任何人在面臨違法犯罪行為，在選擇舉報之前都需要經(jīng)過利益衡量或者價值判斷。對內(nèi)部舉報人來說，有時會陷入作為企業(yè)員工的忠誠義務(wù)和舉報的公共利益之間的矛盾。忠誠義務(wù)是勞動者在行使勞動合同權(quán)利和義務(wù)時，應(yīng)依照誠實信用原則合理考慮自身在企業(yè)的地位，維護雇主的利益。

內(nèi)部人員雖然對組織有基于勞動關(guān)系形成的忠誠義務(wù)，但該義務(wù)是立足私人利益的要求，組織內(nèi)部人員實施舉報行為是為維護社會公共利益和安全，是為了履行更高位階的維護公共利益的社會責任，較私人利益更高位階的社會公共利益的忠誠義務(wù)。

其次，更強的激勵機制。《暫行辦法》第十二條第三款規(guī)定“違法主體內(nèi)部人員舉報的，可在征得同級財政部門同意的情況下，適當提高前款規(guī)定的獎勵標準。”增加內(nèi)部舉報人獎勵條款、適當提高獎勵標準，有利于獲取關(guān)鍵案件線索、提升打擊精準度。

第三，舉報方式的特殊設(shè)置。《暫行辦法》第五條規(guī)定：舉報人可以實名或者匿名舉報。實名舉報應(yīng)當提供真實身份證明和有效聯(lián)系方式，匿名舉報人有舉報獎勵訴求的，應(yīng)當承諾不屬于第十條規(guī)定的情形，提供能夠辨別其舉報身份的信息作為身份代碼，并與市場監(jiān)督管理部門專人約定舉報密碼、舉報處理結(jié)果和獎勵權(quán)利的告知方式。匿名舉報人接到獎勵領(lǐng)取告知，并決定領(lǐng)取獎勵的，應(yīng)當主動提供身份代碼、舉報密碼等信息，便于市場監(jiān)督管理部門驗明身份。同時，授權(quán)省級市場監(jiān)管部門可結(jié)合實際制定匿名舉報獎勵發(fā)放的特別程序規(guī)定。

第四，充分保護舉報人。為避免內(nèi)部舉報人受到打擊報復，可以為其領(lǐng)取獎金提供特殊通道，《暫行辦法》第十八條規(guī)定舉報人應(yīng)當在被告知獎勵決定之日起30個工作日內(nèi)，由本人憑有效身份證明領(lǐng)取獎勵。特殊情況可適當延長舉報獎勵領(lǐng)取期限，最長不得超過10個工作日。建議在具體實施中，允許其委托他人或者視為特殊情況，延長其領(lǐng)取獎勵的期限。

雖然《暫行辦法》中規(guī)定了內(nèi)部舉報人的高額獎勵和特別保護，但是實踐中仍然需要進一步完善對內(nèi)部舉報人的特殊保護，尤其在保護其反報復，提供其他就業(yè)機會等方面拓展更多渠道，從而更好地完善內(nèi)部舉報制度。